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第四，法规。法规是国务院制定的规则，比如，2007年刚颁布的《信息公开条例》等等。
第五，行政规章。行政规章是由国务院的部门，例如新闻出版总署、信息产业部、广电总局等等发布的规章。也是我们制定新闻法的一类依据，尽管级别比较低。
新闻法的内容不能脱离这些法律法规，从国际法到国家的宪法，再到一般法律，以及法规、行政规章，所有这些法律、法规，相互间都不能发生冲突。在国家范围内，最高的法律依据应该是宪法。
四、中国新闻立法的历史
中国现代新闻立法开始于1898年。这年7月26日，光绪皇帝发布了一个“上谕”，在这个“上谕”里面他宣布中国以后要实行开放报禁的做法，皇帝发布的东西相当于法令，这是最早的与新闻出版相关的法令，按现在的说法，叫中央级的文件。这个法律准许官民办报——官方和民间都可以办报，而且同意上海《时务报》改为官报（上海《时务报》是梁启超还没有官方身份的时候办的一家刊物）。他同时宣布：
“报馆之设，所以宣国是而达民情，必应官为倡办。……天津、上海、湖北、广东等处报馆，凡有报章，著该督抚咨送都察院及大学堂各一份。择其有关时务者，由大学堂一律呈览。至各报体例，自应以胪陈利弊，开扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳，用副朝廷明目达聪，勤求治理之至意。”
光绪强调官方要提倡办各种各样的报纸，责成地方官员把报纸送中央级的两个部门各一份，把那些跟时事相关的东西做成资料送到上面，应该好事坏事都说，开放言禁，大家都可以对各种各样的事实发表言论，目的是“明目达聪，勤求治理之至意”。这是中国历史上首次宣布开放报禁的法令。
同年8月9日，光绪皇帝发布了制定报律（新闻法）的“上谕”：
“泰西律例，专有报律一门，应由康有为详细译出，参以中国情形，定位报律。”
这句话是中国历史上最早的由国家最高领导人下达的一个指示，但这个指示没有实行，因为维新仅维持了百天，六君子被杀，光绪皇帝被软禁，百日维新失败了。为什么会发生这个维新运动呢？因为中国的社会矛盾加剧，只有改革才有出路。慈禧太后要继续维持统治，必须缓和社会矛盾。因此，慈禧太后实际上成了维新运动的遗嘱执行人，她打倒了维新运动的领导者，但是她必须完成维新运动提出的历史使命。这是一种历史的现象：镇压革命的刽子手常常是革命遗嘱的执行人。马克思在1848—1849年欧洲民主革命失败后说：“革命死了，革命万岁！”。革命虽然失败了，但是革命的镇压者不得不部分地执行了革命的遗嘱。这是一个很有意思的现象，反革命镇压革命，是为了确立他的统治，但是革命镇压以后，他为了保证自己的统治，必须解决造成革命得以发生的社会矛盾，他要不解决这个社会矛盾，革命还会发生；而他解决了这个社会矛盾，他就是执行了革命的遗嘱。
1908年3月，经慈禧太后同意颁布了《大清报律》，这是中国历史上最开放的一部新闻法。《大清报律》以后出台的各种各样新闻法律、法规，都没有超出《大清报律》所呈现的自由程度。1910年颁布了《著作权章程》，这是我国第一部著作权法。在此之前的1906年，有一个《大清印刷物件专律》，是大清报律的前身，这个法律比较保守，它实行的是出版批准制。但是到了《大清报律》，改为注册登记制附加保证金。出版登记制是一种比较开放的媒体创办的规则，到官方的某个具体部门登记一下，不必经过批准就可以自行出版。当时《大清报律》规定，有些刊物要交保证金。保证金是过去历史上遗留下来的一个对出版的限制。但是有一条大家注意，有些刊物是可以免交保证金的，比如说：
“其专载学术、艺事、章程、图表及物价报告等项之汇报，免缴保押费。其宣讲白话等报，确系开通民智，由官鉴定，认为毋须预缴者，亦同。”
涉及艺术、学术的发展，涉及教育的刊物，是可以免交的。看来，当时的指导思想还是比较开通的。
同时，该法律规定了样报在开印前送官衙，随时核查，这是检查制度的表现，但实际上没有实行。1911年1月修订时，改为事后样报送官衙存档制，等于没有事前检查了。禁载（新闻法中应该有一定的内容是禁载的，比如诽谤、国家机密、个人隐私是不应该公开的）中，除了现代新闻法的通常禁载内容以外，还禁止“诋毁宫廷之语，淆乱政体之语”，这方面的内容体现了非现代意识。
《大清报律》除了样报送审（两年后删除）、禁载的部分内容，以及保证金制度尚不够现代外，其他各项条款，基本是现代新闻法的内容。
1911年，清王朝灭亡了。1912年1月，孙中山就任临时大总统。因为报纸出版需要有一定的秩序，3月，内务部颁布《中华民国暂行报律》，主要有三条：注册登记——这和《大清报律》一样，人人都可以出版报纸，只是登记一下就行了；不得攻击共和国体例——不能攻击国家的基本体制，这和《大清报律》不能攻击朝廷的要求本质上没有什么不同；要求实行更正制度——也就是说，新闻要真实，如果不真实，要及时更正，这个也是大清报律的内容。
现在看，这没有什么。但是当时以章太炎为代表的知识分子，基本上没有法治意识，因为他们是革命上来的，认为一切限制的东西都是对自由的侵犯，于是通电说：“民主国本无报律。”这说明什么？这说明当时中国高级知识分子在这个问题上没有法治意识，更没有新闻法的基本知识。章太炎是最有代表性的知识分子，孙中山也不能把他怎么样，因为当年闹革命的时候他们都是战友。孙中山随后发布大总统令，作了一个非常圆滑的回复，认为该报律有“补偏救弊之苦心”，但未经过参议院议决而无效，“寻三章条文，或为出版法所必载，或为国宪所应稽，无取特立报律，反形裂缺。民国此后应否设立报律，……当俟国民议会决议”。孙中山并没有否定这三章内容，他先肯定这个报律目的是好的，再宣布这个报律是无效的，因为没有经过参议院讨论表决——这就满足了章太炎他们的愿望。接着说这二章内容有的在出版法上有了，有的已经在国宪上规定了，没有必要专门做一个新闻法，而且该不该立法还要由国民议会来决议。实际上孙中山认为这三条并没有什么不对的，只是从形式上不一定专门做一个报律。孙中山站在总统的位置上看，他认为这三条都是对的，没错。但是为了安抚章太炎的反对意见，又宣布这个报律无效。这反映出，民国建立之初，人们对新闻法的认识是有偏颇的，倒是孙中山对问题看得比较清楚。
三个月之后，孙中山就交权了，袁世凯上台。1914年4月袁世凯颁布《报纸条例》，同年12月颁布《出版法》，1915年7月再颁布《修正报纸条例》，其限制程度大于清末。这些内容都没有超出《大清报律》，有些地方比《大清报律》还往后倒退了。袁世凯死后黎元洪大总统宣布废除袁世凯时期一切钳制言论出版自由的禁令。但这是一纸空文，在实际运作中还在沿用袁世凯时期的《出版法》。
蒋介石政府上台后，于1932年7月颁布国民政府《新闻记者法》，对记者的资质和职责提出要求。这是中国历史上唯一关于记者的法律，有一定的进步意义。但是蒋介石为了维护自己的统治，以后颁布的一系列法律法规，包括1937年7月颁布的国民政府《修正出版法》（在1930年《出版法》的基础上），内容没有任何新的对新闻自由的保护，反而把“意图破坏中国国民党或违反三民主义”作为禁载的项目，越来越加强了对新闻的控制。
不论是袁世凯还是蒋介石，他们出台的一系列与新闻出版有关的法律法规，相比较而言，都没有超出《大清报律》规定的内容，甚至比《大清报律》还略微往后倒退了一点。中国解放前的新闻法的状况就是这个样子。
中华人民共和国成立以后，由于所有的新闻、出版、广播机构从1953年起全部转为国有，特别是新闻传播机构，基本上是党政机关的一部分而不是一个社会行业，故不存在制定新闻法的需要，通过党的文件和中宣部、国家广播事业局、文化部等的内部政策性文件，就可以管理了。所以中国很长时期没有新闻法，而且人们也没有一个新闻法理念，因为我们当时的体制不需要这样的理念。
“文革”十年浩劫的沉痛教训使得人们考虑问题出在哪里，因为“文革”中，报纸登一条社论就能够把一个人甚至一群老干部统统打倒，出现了“报纸治国”、“社论治国”这种怪现象。照理说，报纸只是一种观念形态的东西，它说一句话只是一种意见，但是在“文革”的时候，它说一句话不仅是意见，比法庭的判决还有效，这种现象说明社会管理已经到了无法无天的地步，太不正常了。
图7…5 发表林春、李银河《要大大发扬民主和加强法制》一文的《人民日报》版面
“文革”结束以后，有两位女青年——林春和李银河，林春当时在国务院工作，李银河在《光明日报》（我和李银河在《光明日报》同事过两年），她们合写了一篇文章，首先在《中国青年》杂志上发表，然后被《人民日报》转载（1978年11月13日第三版整版），标题是《要大大发扬民主和加强法制》（�